Een cynische wet, een onverbiddelijke uitvoerder, een systeem van gekoppelde databestanden dat mensen minutieus volgt, een rechter die deze genadeloze praktijk sanctioneert: in de sociale zekerheid is de menselijke maat zoek.
Al na enkele pagina’s lezen in Ongekend onrecht, het verslag van het parlementaire onderzoek naar de toeslagenaffaire, kreeg rechtsgeleerde Dorien Pessers het beeld voor ogen dat Friedrich Nietzsche ooit van de staat schetste: ‘Dat koudste van alle koude monsters.’ En bestuurskundige Paul Frissen bekroop deze gedachte: ‘Je kunt in Nederland beter een verdachte dan een burger zijn, want het strafrecht biedt je meer bescherming dan het bestuursrecht.’
Pessers en Frissen reageren met deze opmerkingen op het eindoordeel van de parlementaire onderzoekscommissie: in de toeslagenaffaire heeft de overheid de ‘grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden’. In al zijn gedaantes – als wetgever, als uitvoerder en als rechtspreker – heeft de staat mensen die al in de hoek zitten waar de klappen vallen, met de laagste inkomens en de minste kansen, zo in de steek gelaten.
In de bestrijding van fraude met de kinderopvangtoeslag tuigde de wetgever – parlement en regering – sanctieregelingen op waarin de goeden onder de kwaden leden: een vergeten handtekening kon voor de overheid al voldoende zijn het levensgeluk van mensen te breken, door hen met beslagleggingen op huis en inkomen financieel kaal te plukken. Mede dankzij klokkenluiders in eigen kring kon de uitvoerder – de Belastingdienst – weten dat hij onschuldige slachtoffers maakte en toch ging hij ermee door. Tot aan de hoogste rechtsinstantie, de Raad van State, sanctioneerde de bestuursrechter deze praktijk, volgens de commissie onder meer door het ‘wegredeneren’ van algemene beginselen van behoorlijk bestuur die bedoeld zijn als bescherming voor mensen in nood.
‘Ouders hebben jarenlang geen schijn van kans gehad’, concludeert de commissie over de wanprestatie van de drie staatsmachten. Zij vervolgt: ‘De commissie is gedurende haar werkzaamheden eerst met verbazing en uiteindelijk met diepe verontwaardiging tot dit besef gekomen.’
De collectieve schuld van alle organen van de staat heeft Dorien Pessers, emeritus hoogleraar rechtstheorie aan de Vrije Universiteit en aan de Universiteit van Amsterdam, misschien nog wel het meest geschokt in de toeslagenaffaire. ‘Het is het zoveelste schandaal in de reeks van rechtsstatelijk falen’, zegt zij. ‘In Groningen worden de gedupeerden van de gaswinning geconfronteerd met onbegrijpelijke nalatigheid en obstructies van de kant van de overheid. In Zuidoost-Brabant – de zwijnenstal van Europa – weigert de overheid stevig in te grijpen en leven de burgers nog steeds in een permanente stank en onder een deken van zoönosen. En dezelfde onverschilligheid jegens het lot van de burgers zie je nu in het toeslagenschandaal.’
Het verschil is, zegt ze, dat in Groningen een private partij als de NAM een nefaste rol speelde en in Brabant een politieke partij, het CDA, de boeren stelselmatig toestaat het leefklimaat aan te tasten en het landschap te vernietigen. ‘In de toeslagenaffaire zijn het de organen van de staat die tezamen gefaald hebben. Het functioneren van de héle trias politica is in het geding. Regering en parlement toetsten de Toeslagenwet niet aan beginselen van de rechtsstaat, zoals evenredigheid en proportionaliteit. Ze besloten ambtenaren zelfs hun discretionaire bevoegdheid te ontnemen: het recht om in concrete gevallen schrijnende gevolgen te voorkomen. Normaal neemt de wetgever daarvoor in een wet de zogeheten hardheidsclausule op, nu niet. De democratie schoof op dit punt dus de rechtsstaat terzijde – en de rechter ging daarmee nog akkoord ook. Een verbijsterend demasqué!’
De rechtsstaat is de laatste instantie waarop mensen kunnen terugvallen als de overheid zich met al haar macht tegen hen richt. In de fraudejacht is zij tot op het hoogste niveau in die rol tekortgeschoten. Dan is het niet verwonderlijk als de gedupeerden hun vertrouwen in de rechtsorde kwijt zijn. Pessers: ‘Rechtsstatelijke beginselen dienen ertoe de wanen van de dag te beteugelen. Voor die begoochelingen is de democratie nu eenmaal altijd gevoelig. In dit geval werden ze gevoed door rancune tegen al dan niet vermeende fraudeurs en door de behoefte nu eens het harde gezicht van de overheid te laten zien. Ook kinderen werden de dupe, samen met hun ouders, maar dat deed er in deze overheidspedagogie kennelijk niet toe.’
Dorien Pessers: ‘Het functioneren van de héle trias politica is in het geding. Verbijsterend’
Haar ‘oude juristenhart’ speelde op bij het lezen van het rapport, zegt zij, want de oerbeginselen uit de rechtsgeleerdheid zijn in het toeslagenschandaal ondergesneeuwd. Pessers legt uit: ‘De oudste beginselen van het recht stammen uit het Romeinse recht. Het eerste is: dura lex sed lex, de wet is hard, maar het is nu eenmaal de wet. Dat wil zeggen: daar zitten we aan vast, want de wet behoort tot de orde van de dogma’s. Maar tegelijkertijd beseften de Romeinen goed dat de atrocitas, de hardheid van de wet, verzacht moet kunnen worden, en wel door middel van de kunst van het goede en billijke: de ars boni et aequi. Het recht is dus niet alleen een dogmatiek, maar ook altijd en tegelijkertijd een antidogmatiek. Die beheersing van de dogmatiek én antidogmatiek tezamen maakt de rechtsgeleerdheid uit. Dat is geniaal bedacht door Romeinse rechtsgeleerden. Op die manier ontwikkelden zij het recht als een effectieve sociale technologie die tot op heden haar functie heeft bewezen.’
Verschenen in De Groene Amsterdammer nr. 1 (6 januari 2021).