Op haar best is de democratie een lerend systeem. In het debat over de kabinetsnotulen trok de politiek lessen die voor zowel de democratie als de rechtsstaat zo gek nog niet zijn.
© Robin Utrecht / ANP
New York Times-journalist David Brooks karakteriseert de democratie als een ‘humanistisch project’. Zij is gebaseerd, meent hij, op het vertrouwen dat de menselijke rede mensen ook tot redelijkheid kan brengen, dankzij de drang die zij op hen uitoefent om na te denken over hun onderlinge verhoudingen. ‘Optimisme’ is daarom een tweede karakteristiek van de democratie, betoogt Brooks: het brengt mensen die anders vreemden voor elkaar zouden zijn met elkaar in gesprek. Dat brengt over en weer klaarheid in hun relaties en vergroot de kans dat zij leren van elkaars fouten.
Een derde kenmerk is dan ook dat democratie een lerend systeem is, een vorm van permanente educatie over het reilen en zeilen van de samenleving. In een democratisch bestel heeft daarom ‘niemand het laatste woord’, zei de negentiende-eeuwse Franse liberaal François Guizot ooit kernachtig.
Afgemeten aan de normen van een lerend systeem was het debat naar aanleiding van de kabinetsnotulen over de toeslagenaffaire zo slecht nog niet. Daags na het debat waren sommige perscommentaren nogal cynisch. Voor de Volkskrant was PVV-leider Geert Wilders het richtsnoer in de verslaggeving, met zijn voorspelling dat de Tweede Kamer met zich zou laten ‘sollen’. Volgens die krant deden de coalitiefracties VVD, CDA, D66 en ChristenUnie niet meer dan ‘meeblaten’ met het kabinet. NRC Handelsbladvermoedde veel ‘afgesproken werk’ in het debat, niet alleen tussen de coalitiefracties en het kabinet, maar ook tussen Jesse Klaver (GroenLinks) en premier Mark Rutte. ‘In de dinerpauze van het debat zagen anderen vanaf de gang Rutte en Klaver samen aan tafel zitten’, schreef de krant met gevoel voor suspense. ‘Klaver praatte, Rutte maakte aantekeningen.’
Feitelijk is het niet zo relevant of wat in de Tweede Kamer wordt gezegd ‘afgesproken werk’ is. Van belang is dat uitspraken die politici in het parlementaire debat doen politieke feiten scheppen die een zwaardere verplichting met zich meebrengen dan meningen die zij buiten het Binnenhof uiten, in een talkshow bijvoorbeeld. Of wat in het debat wordt gezegd van tevoren is afgesproken of niet, doet aan die verplichtende werking niets af: belofte maakt schuld.
In dit licht bezien kende het debat over de kabinetsnotulen legio betekenisvolle momenten waarin de democratie als lerend systeem functioneerde. Het was, in de woorden van politiek commentator Marc Chavannes, een reinigingsritueel waarin het nodige vuil uit zowel de bestuurscultuur als de rechtsstaat is weggewerkt.
Rutte betuigde spijt: ‘Ik zeg maar heel eerlijk dat ik ook niet trots ben op alles wat ik teruglees’
Zo zal gekuip over Kamerleden in de Trêveszaal niet gauw meer te horen zijn. Uit de kabinetsnotulen bleek hoe benepen sommige ministers zich uitten over kritische Kamerleden uit de coalitiepartijen. D66-minister Wouter Koolmees vond hen ‘activistisch’. ‘Het is wenselijk dat leden van de ministerraad betreffende woordvoerders van gelijke politieke huize hierop aanspreken’, noteerde de notulist van het kabinet over Koolmees’ wens die Kamerleden een toontje lager te laten zingen. VVD-minister Cora van Nieuwenhuizen liet optekenen het ‘onacceptabel’ te vinden als een Kamerlid uit de coalitie een scherper standpunt inneemt dan een oppositiewoordvoerder.
Tekenend voor de kleingeestige sfeer in het gekonkel over Kamerleden is Rutte’s veronderstelling dat scherp commentaar uit de coalitiebanken niets anders kon zijn dan drang zich ‘te profileren in de media’: het kwam niet bij hem op dat zij op die manier hun taak als controleur van de regering serieus namen. Het kabinet zag de Tweede Kamer dus niet als ‘nuttige tegenmacht’, maar als ‘lastige hindermacht’, concludeerde SGP-fractieleider Kees van der Staaij.
In het debat betuigde Rutte zijn spijt: ‘Ik zeg maar heel eerlijk dat ik ook niet trots ben op alles wat ik teruglees in die notulen.’ Van zwaarder gewicht dan zijn persoonlijke mea culpa is zijn bezwering dat Kamerleden vrij, ongebonden aan het kabinet hun werk moeten kunnen doen. Met die uitspraak, vastgelegd in de Handelingen van het debat, wordt de monistische praktijk gecorrigeerd die aan het Binnenhof heerst sinds premier Ruud Lubbers (1982-1994) Kamerleden uit de coalitie op zijn Torentje uitnodigde om ‘even met hen mee te denken’.
Eenzelfde reinigend effect op het monisme kan Rutte’s belofte hebben om de ‘tussenwereld’ tussen kabinet en Tweede Kamer op te ruimen, in ieder geval ‘een beetje’. Hij doelde op het wekelijkse overleg waarin de premier met de vicepremiers en de leiders van de coalitiefracties de beleidskeuzes voorkoken. Dat heeft weliswaar een informeel karakter, maar in de praktijk ligt bij dat conclaaf het zwaartepunt van de macht aan het Binnenhof: voor zowel het kabinet als de coalitiefracties is de uitkomst een handenbinder.
In zijn eindverslag noemt informateur Herman Tjeenk Willink het conclaaf dan ook exemplarisch voor de ‘verknoping’ van de macht, in dit geval het kabinet, met zijn eigen tegenmacht, de Kamer.
Wilders beperkte zich tot varianten op zijn boodschap dat het kabinet ‘achter de tralies’ moest
Op de keper beschouwd legde het kabinet in het debat over de notulen voor het eerst echt verantwoording af voor het machtsmisbruik waaraan de overheid zich in de toeslagenaffaire schuldig heeft gemaakt. Eerder heeft het de confrontatie met de Kamer over dat schandaal ontlopen, door al voor het debat over Ongekendonrecht, het onderzoeksverslag over het schandaal, op te stappen. Nu erkende Rutte ‘met diepe schaamte’ hoe machteloos de individuele burger staat tegenover een overheid die hem met valse beschuldigingen achterna zit: hij wordt ‘gesloopt door ons, de staat’.
In zijn eindverslag beschrijft Tjeenk Willink de toeslagenaffaire als een exemplarisch voorbeeld van wat er misgaat als wantrouwen de relatie van de overheid met de burgers stempelt. ‘De kindertoeslagenaffaire is uitzonderlijk in zijn rampzalige gevolgen voor burgers’, schrijft hij, ‘maar geen uitzondering.’ Daarmee doelt hij op andere publieke diensten die mensen als klant en als kostenpost zien, overeenkomstig de normen van de bedrijfsmatige overheid. Zo sluipt dat wantrouwen in de bejegening van burgers. De democratische rechtsorde is juist gebaseerd op ‘vertrouwen en matiging’, schrijft Tjeenk Willink. De Tweede Kamer moet die les ter harte nemen, voegt hij daaraan toe, als het haar menens is met de wens om te breken met de heersende bestuurscultuur.
Tot de humanistische traditie behoort dat vertrouwen in mensen. Het probleem waarop Tjeenk Willink doelt als hij de toeslagenaffaire beschrijft als pars pro toto voor een falende overheid is dat de staat mensen, de minst weerbaren in het bijzonder, juist steeds meer wantrouwt. Ook in het vreemdelingenrecht en de bijstandsregels bijvoorbeeld is wantrouwen de norm, niet vertrouwen. Het gevolg is, blijkt steeds weer, dat de overheid in de bejegening van burgers rechtsbeginselen als proportionaliteit en rechtvaardigheid nogal eens uit het oog verliest.
De toeslagenaffaire is daarvan het sprekende voorbeeld. ‘In dat schandaal hebben én de wetgevende én de uitvoerende én de rechtsprekende macht de goede trouw, dat allereerste beginsel van de rechtsstaat, geschonden’, zei rechtsgeleerde Dorien Pessers al eerder. ‘Dat is even onbegrijpelijk als onvergeeflijk. De logische consequentie is dat burgers hun vertrouwen in de rechtsstaat verliezen.’ Ook Thom de Graaf, de vicepresident van de Raad van State, waarschuwt in zijn jaarverslag voor dat risico. Over de kwalijke consequenties voor de rechtsstaat zei hij kortweg: ‘Waar het vertrouwen rafelt, rafelt ook de rechtsstaat.’
In het notulendebat trok de Tweede Kamer haar les uit deze vermaningen, met een motie die de positie van burgers tegenover de overheid zowel in het recht als in de uitvoeringspraktijk moet versterken. De motie, gezamenlijk ingediend door de fractievoorzitters van PVDA en GroenLinks, laat zich lezen als een kort programma voor de hervorming van de rechtsstaat, in het voordeel van de burgers. De overheid moet kappen met het ingebeitelde wantrouwen jegens hen, de sociale advocatuur moet weer op orde worden gebracht en de overheid dient alle discriminerende algoritmen uit haar computerprogramma’s te halen. Verder wil de Kamer dat uitvoeringsorganisaties en toezichthouders als de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman hun werk beter kunnen doen en dat maatschappelijke organisaties hun tegenmacht kunnen ontplooien. Wat in ieder geval nooit mag: die organisaties beoordelen op de mate waarin zij het kabinetsbeleid al dan niet steunen.
Daags na het notulendebat beschreef ook Tjeenk Willink dat als een soort reinigingsritueel, zonder dat expliciet zo te zeggen. ‘Zo’n debat heeft een functie’, zei hij. ‘Anders blijft wat mensen dwarszit maar doorwroeten.’
Aan de hand van de stemming over de motie kun je in de Kamer partijen onderscheiden die handelen in de geest van de lerende democratie versus partijen die lak hebben aan de lessen uit de toeslagenaffaire. Veertien van de zeventien fracties steunden de PVDA/GroenLinks-motie, drie niet: de PVV, Forum voor Democratie en JA21.
In het debat ontpopte Lilian Marijnissen zich als de oppositieleider, niet Wilders. De PVV-leider beperkte zich tot allerlei bozige varianten op zijn boodschap dat het kabinet ‘achter de tralies’ moest. De fractievoorzitter van de SP daarentegen redeneerde in haar aanval op het kabinet consequent vanuit de positie van de gedupeerde ouders. Tegelijkertijd gaf zij met haar stem voor de motie van Ploumen en Klaver aan dat zij het onderliggende probleem in de toeslagenaffaire serieus neemt: dat ingekankerde wantrouwen van de overheid jegens de burgers.
Verschenen in De Groene Amsterdammer nr. 18 (5 mei 2021).